略谈招标投标投诉处理的行政法特征

作者:本站编辑   发布时间:2017-08-04 17:42:55  来源: 本站原创
 

 [  ]:本文拟从行政监督者的角度,通过对招标投标投诉处理相邻的监督执法、举报,以及类似的行政确认、行政裁决的剖析,力求揭示招标投标投诉处理的行政法特征,为依法处理招标投标投诉提供借鉴。

   [关键词]:招标投标  投诉  执法  举报  行政确认  行政裁决

                                                       浙江省衢州市监管办  罗德龙

     实践中,有的行政监管部门在处理招标投标投诉时,对与监督执法以及举报等行为的认识,存在边界不清、职权模糊等问题,违法行政问题较突出。在党的十八届四中全会全面推进依法治国的大形势下,行政监督部门严格依法行政,至关重要。为此,笔者结合招标投标投诉的实践,厘清行政监督执法、举报与投诉处理的法律边界,辨析类似行政确认、行政裁决的法律属性,多角度探究招标投标投诉处理的法律特征,为行政监督机关依法处理招标投标投诉,提供借鉴。

     一、招标投标投诉处理只依申请,监督执法还可依职权。

     现实中,有的行政监督部门总以行政行为的主动性和积极性为由,启动投诉处理程序,笔者认为不妥。《招标投标法》第六十五条规定,投标人和其他利害关系人认为招投标活动不符合本法有关规定的,有权向招标人提出异议或依法向有关行政监督部门提出投诉;《招标投标法实施条例》第六十条规定,投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规的规定的,可以自知道或应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。由此,可以认为投诉处理启动在投标或者其他利害关系人,而非行政监督部门。如果行政监督部门可以启动投诉处理程序,逻辑上就存在投诉人既是行政监督部门,同时又是投诉处理决定部门,有违裁判者中立性的法理。所以作为行政监督部门应清晰两者的职权边界,清楚裁判者的身份定位,在作出投诉处理时不宜又作出监督执法的具体行政行为,如限制投标、行政处罚、不良行为公示等;同样在行使监督执法时,也要做到不能跨越投诉处理行政权边界,以监督执法启动投诉处理程序。

    二、举报是监督执法的材料来源,并非招标投标投诉处理的启动方式。

实践中,不少当事人以举报之名行投诉之实,这是不恰当的。有的行政监督部门以举报的材料启动投诉处理,笔者认为也是不妥的。为此,要清晰投诉和举报的区别,从而处理好投诉与举报的关系。

1.主体不同。举报的主体是任何单位和个人,包括投标人和利害关系人。与项目招标投标活动无利害关系的其他人,也可以对招标投标活动的违法行为进行揭发、检举。投诉主体必须是投标人或其他利害关系人。

2.处理不同。举报当事人只要发现违反法律、法规规定的行为,可向有关行政监督部门提出,有关行政监督部门应当及时调查处理,并将处理情况告知举报人,并为举报人保密。对举报处理不服的,举报人一般不享有起诉和行政复议的权利。对投诉,行政机关必须作出书面投诉处理决定。当事人不服投诉处理决定,可提起行政复议和行政诉讼。

3.义务不同。投诉有严格的条件并遵循法定的程序,投诉人在行使投诉权利时,必须负担相应的义务。根据《工程建设项目招标投标投诉处理办法》规定,投诉人投诉时应当提交投诉书,投诉书内容应当包括:投诉人名称、地址及有效联系方式;被投诉人的名称、地址及有效联系方式;投诉事项的基本事实;相关请求及主张;有效线索和相关证明材料。投诉人应当在知道或应当知道其权益受到侵害之日起10日内提出书面投诉。出现投诉人不是投诉招标投标活动的参与者或与项目无任何关系、投诉事项不具体且未提供有效线索难以查证的、投诉书未署投诉人真实姓名等情形时,行政机关将不予受理。举报一般仅要求当事人不要捏造事实、伪造材料等恶意即可,相对而言承担义务较少。

    三、招标投标投诉类似行政确认,但不同于行政确认的可依职权、有别于行政确认的“单方性”。

行政确认是指行政主体根据法律法规的规定,依职权或依当事人的申请,对特定的、存疑点的法律事实或法律关系进甄别,并在此基础上予以宣告的一种行政方式。这是行政主体履行职责、达成行政目标的基本手段之一。但招标投标投诉处理的确认是依申请对法律事实的确认,依据行政确认的法律事实,招标人可根据法律、法规和招标文件的约定,进行相应的招标投标活动。现结合行政确认的特征剖析投诉处理的特点:

1.投诉处理对象状态的不确定性。行政确认的目的在于明确尚未明晰的法律事实、法律关系。而提起投诉的当事人就被投诉人的违法事实、违反招标文件约定的事实,在行政监督部门未确认之前也处于不确定状态,一旦经核查有结果,投诉人反映的事实就得以确认,对各方主体具有拘束力。

2.投诉处理内容的中立性。行政确认本身只是对特定法律事实、法律关系予以证明、肯定或否定,并不直接设定法律上权利义务关系。投诉处理意见书是行政监督部门结合投诉人和被投诉人的陈述,依据法律法规和招标文件的约定,作出投诉是否成立,但并不直接作出是否取消被投诉人资格的意见。体现的是行政机关客观、公正、中立的评价方式,体现了行政监督部门事实判断者的主体身份。

    3.对投诉是否成立确认效果的证明性。行政确认的法律效果在于赋予选定的法律事实、法律关系一种官方的确认效能。证明效能在法律效力上具有优先性特征,该事实属于法庭可直接认定的事实。由于招标人与投标人在招标投标活动中发生的社会关系属于平等主体的民事法律关系,招标人可依据行政机关确认的事实可直接支持或不支持投诉人的取消被投诉人中标资格等民事请求。

    4.投诉处理确认的承接性。在多数情况下,行政确认是行政主体处理一事件的预备行为,它是其他行政行政行为的前提。投诉处理确认的事实一旦成立,如该行为违反法律法规等规范性文件的规定,被投诉人可能面临行追究政责任的风险,体现了投诉处理的承接性。但该行政责任不体现在投诉处理意见书中,不体现在投诉处理之中。这也就是前述的投诉处理和执法监督分属不同行政行为的原因,要追究被投诉人的行政责任,还需另行主动启动行政处罚等追究行政责任的程序。

    5投诉处理突出多方主体的参与性,有别于行政确认成立的单方性。所谓单方性,是指行政确认的形成只能是行政机关作出,无论是依职权还是依申请,都是由行政机关单方面进行判断,其他主体不能代替其作出法律所认可的行政确认。行政主体之外的当事人只是可以参与到行政活动之中,对行政确认也只是产生一定的影响力。而投诉处理显著的特点是必须有行政机关之外投诉人、被投诉人、招标人等多方主体的积极参与,陈述情况,提供证据材料,为行政机关行政确认提供基础,对行政确认产生重大影响甚至决定性作用。

    四、招标投标投诉类似行政裁决,但不同于行政裁决对当事人权利义务直接产生影响,不同于行政裁决不裁决与合同相关的民事争议。

行政裁决是指行政主体,依照法律授权,对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定的民事纠纷或争议进行审查,并作出裁决的活动及其过程。投诉处理与行政裁决极为相似,但又有别于行政裁决,现结合行政裁决的特点剖析投诉处理的特征:

    1.对投诉处理行政机关有法定职权,也体现行政性。一般情况下,民事争议的解决职权属司法机关,但特定情形下的民事争议需行政机关介入,就如招标投标争议的处理。对此《招标投标法》第六十五条、《招标投标法实施条例》第五章、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》赋予行政监督机关的行政职权。

    2.招标投标的争议,本质上是平等主体之间的民事争议,也体现民事性。传统上,民事纠纷由法院裁判,行政机关一般只行使行政权。但在特定的情况下,为实现行政管理的目标,法律特别规定个别种类的民事案件授权行政主体先予裁决,同时保留司法机关对其进行司法审查的权力。招标投标活动,特别是依法必须招标项目,为实现推进招标采购制度的实施、促进公平竞争、源头防腐、节约公共采购资金和保证采购质量等行政管理的目标,法律法规赋予行政机关介入招标投标活动争议处理的行政职权。

    3.投诉处理与行政裁决在程序上,也体现一致性。两种行政行为均具有申请、受理、审查、裁决与执行(投诉处理决定)四个阶段。

4.投诉处理也具有准司法性,行政监督部门以事实判断者的身份作出决定性,但不作实体上直接影响当事人权利和义务的结论。准司法性要义,一是程序启动是依当事人申请,行政机关不能主动启动。法律法规规章均明确投诉是投标人和其他利害关系人提起,并未规定行政监督机关有主动启动的职权。二是行政机关要以中立的身份居间裁决,此时就如前述的行政确认,行政机关以事实判断者的身份对法律事实的确认,不同于行政管理活动执法监督主体的角色。三是行政裁决,行政机关要在调查事实、客观审查证据,认定事实的基础上适用法律作出裁决,直接影响当事人的权利和义务。投诉处理时,行政机关仅依据法律法规和招标文件的约定,认定投诉人投诉的法律事实是否存在、投诉是否成立,并不直接影响当事人的权利和义务,此时类似于行政确认。

    综上,为切实做到严格依法处理招标投标投诉,对招标投标投诉行政行为的行政法属性,一要认识到与执法监督分属不同的行政行为;二要注意并处理好与举报的关系;三要清晰该行为兼行政确认和行政裁决的属性,但又有别于行政确认的单方性、可依职权性,不同于行政裁决不裁决合同方面的民事争议、直接对权利义务作出处理的特点。

 

参考文献:

[1]《中国行政法(总论)》(江国华编著)

[2]《浙江省招标投条例释义与应用》(浙江省人大法制委员会、浙江省发展和改革委员会编)

[3]《关于印发浙江某大学迁建工程图书馆及学生活动中心土建标段招标投标处理意见书的通知》(浙发改基[2013]248号)

[4]《工程建设项目招标投标法律实务问题解答与案例评析》(阳光时代律师事务所)

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